4008-443757
债券融资
国内城市投融资转型发展经验概述
发布时间:2019-12-10    信息来源:未知    浏览次数:

  从2008年开始,平台公司的转型不断被提及,地方政府投融资平台所属行业的政策处于“宽松”与“严控”的交替变化中。08年城投起,城市兴,10年19号文,清理一批、整顿一批,切断地方政府违规担保。13年债务审计,其中平台公司7170个。当时各地一片迷茫,很多城投老总咨询,怎么报,如时报还是少报一些,甚至有些地方,省级政府根据上报结果,下达整改指令,必须控制在某个范围内。因此13年的结果很难说准确。随后43号文出台,一时间,风声鹤唳,行业同病相怜之际,公司债新政出台,城投公司曙光重现;2015年,国企改革顶层设计出台,随之PPP异军突起,城投公司又找回了往日的熟悉轨迹和活力,基金、非标一个个隐患从此深植各地,50号文,毫无新意的出台,却扎扎实实的惊醒了城投人。非改即消,路在何方?

  2017年,平台公司迎来监管最为严厉的一年。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)明确提出“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。并明确自2015年1月1日起,平台新增债务依法不属于地方政府债务”。《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)再次强调地方政府不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。《关于银行业风险防控工作的指导意见》(银监发〔2017〕6号)从银行业金融机构风险防范的角度对地方政府债务及平台融资风险进行管控。文中提出,金融机构不得违规新增地方政府债务,平台举债不得接受政府信用担保,政府购买服务及PPP模式不得异化形成地方债。

  2018年,平台监管政策依旧保持严控状态。《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)从金融机构贷款方面,严堵地方政府及国有企业违法违规融资渠道。文中明确提出,国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含地方政府融资平台公司)或PPP项目提供融资,应按照“穿透原则”加强资本金审查,确保融资主体的资本金来源合法合规。《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金〔2018〕194号)又从企业发债角度对国有企业的直接融资行为进行监管。文中强调,申报发债企业拥有的资产应当质量优良、权属清晰,严禁将公立学校、公立医院、公园、公共广场、机关事业单位办公楼等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。此举直接切断了拥有大量公益性资产的平台公司利用发行企业债券进行融资的路径。

  分析历史进程,有时候更需要看重势。势是一种产生社会动能的趋势,这种势比一些具体的举措更为重要。认识和把握刚刚开始破局的城投转型也是如此。城投公司作为一个中国特色的产物,上没有部委,下没有厅局,但是城投公司却是中国政府体制内唯一的一个利他因子,不局限于单独部门的任务与利益,致力于城市的整体发展,因为在中国,各部门都是条线化管理,财政局归财政部,国资局归国资委,唯独城投公司作为一个独立个体呈现,也正因为此,城投公司深受各地政府领导青睐,在现有地方发展和政绩考核体制下,地方政府有着足够的原动力,将优质资产注入城投,从而推动四资的循环发展。以基础设施建设为出发点成立的城投公司,基础设施建设规模和公益性强弱直接决定了企业的资产规模与盈利空间。在金融市场深化发展、直接融资超赶间接融资的过程中,尤其是城投公司还面临着政企关系的肃清,简单的依赖财政政策支持基建投资带来的暂时性融资便利维持企业的生存,已经成为了过去式。在通往市场化经营的道路上,城投公司的命运确实出现了很大的不确定性,如果需要对城投公司未来的发展尤其是2017年地方放政府债务置换结束后做出一个展望,整合发展是一个方向,板块重构是一个方向,另一个是集团管控。

  股权整合是企业做大的第一步,毕竟没有了政府的显性信用支持,城投公司首先需要在适应新环境中维持过去债务滚动能力,才能继续讨论降低债务成本、企业持续发展的问题。对于城投公司这一类难以盈利最大化为主要经营目标的特殊类经营企业,其存在的必要性就是如何化解部分城市投资项目弱盈利甚至不盈利与真正市场化之间的矛盾。所以规模优势对于缺乏盈利能力的城投公司来说,仍然是维持持续融资能力的前提,所以整合发展的第一步就是借助于规模优势淡化公益性色彩、提高企业市场化经营潜力,在稳健经营的基础上再以业务扩展为方向成立新的子公司,进一步多元化经营领域。这是一个区域内部国有资源集中度提高、企业做大做强继而实现自主发展的转变过程。首先解决的都是城投公司的融资难题,毕竟没有了政府的显隐性信用支持,城投公司首先需要在短期内适应新环境中维持过去债务滚动能力,才能继续讨论降低债务成本、企业持续发展的问题。

  城投成立以来,我们一直戏称为三代公司,代融资、代建设、代还款,显然从43号文、50文以来,这种模式已不可持续,因此我认为一个地级市最多一到两个平台,一个区域打造一个主平台,从职能上来讲,主要两大块,资产运营的平台,资本运作的平台。虽然这次剥离的是政府性融资职能,但是成就的是平台公司全面服务城市的崭新格局,因此城投公司转型的基本出发点肯定是转型不转身,其发展模式我认为是听市长的线)从资产管理到资本运作。在未来,平台公司应在不断加挖掘城市潜在资源开发,做好资产经营的基础上,逐步走向资本运作。规模较大的平台公司可借鉴“淡马锡模式”,而对于规模中等的平台公司可探索“市区平台互动模式”或“区域平台互动模式”,借此整合资源优势,实现平台的转型发展(2)单一业务板到多元布局业务。随着逐步剥离平台公司的融资职能,平台公司将向自负盈亏的企业实体转变,根据这些年的实践经验,平台在进行业务拓展时,应重点介入与城市发展关联度高,且自身具有一定比较优势的业务领域,如地产开发、工程建设、资产经营与资源开发、文化旅游及金融投资等。

  其实和板块重构是一脉相承的,过去城投人靠着信仰在工作,与公务员、事业单位相比,5+2,白加黑是常态,尤其是大项目启动或大资金融入期间,更是连轴转,但是工资体系一直参照事业单位,这种付出与回报,权与责的倒挂现象一直没有解决,直到15年国企改革顶层设计出台,部分地方才开始谋划城投管控模式的转型,简单来讲,三点:

  (1)建立市场化的法人治理结构,政企分开,将企业的天职属性归还于企业,比如项目的选择、人才的选用,薪酬的制定等。(2)搭建科学的内部管控体系。由于传统的事业单位或国有企业管理模式,导致城投公司的整体效率偏低,很多城投领导抱怨,有人有活没人干活。因此随着业务板块的重构,城投内部的管控体系应随着升级,比如关于人员的构成,我们主张三个一部分,体制内安排一部分,自己培养一部分,社会招聘一部分,再比如关于岗位设置和管控模式,通过全国百余家城投的调研,我们整理出一个职能健全的城投公司应该具有43个岗位,23个关键控制点,39个关键流程和36个核心制度。(3)构建合理的市场化薪酬体系,因为业务板块的重构,对城投公司的人才结构要求较高,加之政府、事业单位领导不能企业兼职,没有科学合理的市场化薪酬体系很难招到人、留住人,但是毕竟城投公司作为一类特殊的企业形态存在,其与民营企业、一般的国有企业有很大的区别,因此制定薪酬体系时一定结合行业特点以及行业数据,政策的监管、区域的薪酬数据以及自身的权责体系,综合确定,也就是我们专为城投类企业设计的四叶模型。

  相信通过以上三个层面的转型,城投公司必将呈现这样一种状态,具备较为完善的公司运作机制,融资平台的功能得以充分发挥,对下属企业的产业规划和布局形成框架,建立起规范的公司治理结构,成为资产规模大、专业化水平强、市场影响力显著的公司,在肩负基础设施建设及战略性投融资任务的同时,自身价值得以充分的体现,形成产业投资与资本运营的良性循环,实现从政府投融资平台到城市综合运营商的转变。

分享到:
您使用的浏览器版本过低,不仅存在较多的安全漏洞,也无法完美支持最新的web技术和标准,请更新高版本浏览器!!