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政治与法律
普选与直接选举的关系——以《香港基本法》为
发布时间:2019-12-11    信息来源:未知    浏览次数:

  摘要:基本法中的普选是在香港回归祖国、建立新政权、废除港英专制独裁统治、取代总督与官守议员(委任议员)背景下的一种民主选举制度。

  【内容提要】 本文采取了语义分析、比较法、中国法、立法原意的分析方法,分析了普选和直接选举之间的关系,得出“普选”不同于“直接选举”,两者并不必然同时产生。普选是横向意义上的,指的是享有选举权的广泛性和范围,直接选举是纵向意义上的,判断标准是选民对候选人直接投票。普选所强调的是投票权,但不同于一人一票,且与职业代表制可以并存。普选通常是在建立新政权的过程中所采取的措施或设定的目标,基本法中的普选是在香港回归祖国、建立新政权、废除港英专制独裁统治、取代总督与官守议员(委任议员)背景下的一种民主选举制度。普选的基本要求是选民普遍地参加行政长官和立法会议员的选举。普选与直选均不排除提名委员会。依据基本法和全国人大常委会的决定,行政长官的普选也是直选。

  《香港基本法》第45条规定:“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。”“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”第68条规定:“香港特别行政区立法会由选举产生。”“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至全部议员由普选产生的目标。”

  《香港基本法》中使用了“普选”一词。香港比较流行的观点是将普选等同于直接选举和一人一票。有人认为,行政长官无须通过提名委员会提名,或行政长官候选人应当先经过公民提名再提交到提名委员会;也有人认为立法会议员应当直接选举,取消功能组别。①引发我们思考的一个问题就是普选是否就是直接选举以及直接选举到底是什么含义。笔者认为,普选不等于直接选举,并从以下四个方面加以阐释。

  普选的基本含义是指选举的普遍性、广泛性。直接选举是指国家代表机关的代表或某些国家机关领导人由选民按选区直接投票选举产生的方式。②普选和直选并没有直接的关系。③

  选举是以投票选择公职人员或接受或拒绝某种政治主张之正式程序。④普选(universal suffrage)有时也叫普选权、普遍选举、普遍选举权、普及选权制,只是使用的场合略有不同而已,普选(或普选权、普及选权制)是与限制选举(或限制选权、限制选权制)相对应的一组概念;而直接选举是与间接选举相对应的另一组概念。划分这两组概念的标准不一样,划分普选权与限制选举权的标准在于享有选举权的选民的范围的宽窄,是一组具有横向的、平面的内涵的概念;划分直接选举与间接选举的标准在于选举的层次,是一次选举就能选出公职人员或代表,还是经过代表再来选举公职人员或代表,是一组具有纵向的、立体的内涵的概念。

  (二)普选的基本含义是普遍的、普及的选举,强调享有选举权主体广泛性的扩大,对选举权主体资格设置尽可能少的限制条件

  普选的基本含义是指选举的普遍性、广泛性,凡达到法定年龄的公民,除因某种原因被剥夺选举权或因某种条件限制不能行使选举权者外,不受民族、种族、性别、家庭出身、社会地位、宗教信仰、教育程度、财产状况等条件限制的选举权。

  其一,普选通常意味着限制选举权的条件逐渐被取消的过程。普选强调选举权利主体范围的扩大。普选权原则首先是由资产阶级在资产阶级革命时期提出的,现已为大多数国家的宪法和选举法确认。因各国社会历史条件和现实状况不同,选举权的普及程度也各不相同:

  财产、教育与性别三项资格,不过是大多数国家所曾采用的限制条件。此外尚有采用其他条件,以限制选权的取得者,例如英国下议院选举法,从前设有独立“住宅”(occupation)的条件;葡萄牙选举法,从前设有能识文字或身为家长的条件。绝大多数国家,至今仍以一定的居住期间为选权资格之一;在某选举区取得选举资格者,须于选举举行前,曾在该区居住满若干时期。但居住条件为各国社会党及劳工团体所反对,因为劳动工人,事实上往往不能在任何区域内长期间居住,而铁路工人及海员工人为尤甚。德国1920年的选举法即已废除居住的限制。⑤

  法国是第一个明确主张使用普选的国家,法国取消了对投票权在财产方面的限制。理论上法国在1792年革命期间第一次进行了普选(男性),但由于当时政局混乱,普选不起作用。法国和瑞士自1848年以后一直进行着男性普选,比其他国家普选的时间都要长。在大多数国家,包括女性在内的全面普选直到男性普选之后的10年到20年才实现。法国是一个明显的例外,直到1946年法国妇女才有投票权。

  其二,普选是从投票的主体角度加以阐释。美国选举法方面的著名学者Daniel Hays Lowenstein认为:

  和世界其他地方一样,美国二百年的历史一直在朝着一个方向前行,那就是让越来越多的人参加越来越多的投票,这些选举主导着政府公共政策的重要方面。当美国宪法被制定时,投票权在许多方面被限制。财产资格,种族方面的限制(非洲裔美国人和土著美国人),仅限于男人的投票权等等都是最严重的偏离普选的做法。⑥

  此外,他还使用了“男人时代的投票权”(manhood suffrage)、“白人男性的投票权”(white male suffrage)、“投票权的延伸”(the extension of the suffrage)等词语。他还认为,在美国经历了一个从白人男性投票权延伸到妇女投票权,再延伸到非洲裔美国人投票权的发展过程。因此,普选所强调的,就是“投票权”,而非被选举权、提名权等权利。

  可见,不同的时代有不同的普选,普选是一个投票主体不断扩大的动态的过程,而且至今也存在一个探讨和延伸的空间。例如,享有投票权的主体是否应当有年龄限制(18岁)?新迁居到一个州的居民是否应当满足最低居住时间的要求才能享有投票权等?这些限制条件是否与普选相违背?这些问题至今仍在美国存有争议。⑦

  (三)普选含有平等的价值取向,但又不同于选举的平等原则或一人一票原则(one person, one vote)

  普选的含义中所要求的不分民族、种族、性别、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况等的限制,尽管在不同国家以及不同国家的不同历史阶段普及的程度有所不同,但普选在主体资格上的不断扩大确实体现了普选在平等方面的价值追求。

  普选和选举的平等原则也是既有区别,也有联系。他们在平等的价值取向方面存在一些共性:普选往往是一个动态的,不断在性别、财产、教育程度、种族等方面取消限制的过程,这样的一个过程其实就是一个不断追求平等的过程,但普选又不能等同于平等原则或一人一票原则。例如,在《世界人权宣言》第21条第3款中,普选(universal suffrage)和平等的选举(equal suffrage)处于并列的地位。普选是扩大到所有成年人的投票权,内容上包括有权利去投票和有机会去投票。而平等原则或一人一票原则是相对于复数选权而言的,平等原则或一人一票强调的是选票的等值,一个人在一个地方的一次选举中只有一个投票权,也就是我们通常说的4个“一”。例如,1918年之前的英国众议院选举法规定,独立“住宅”为选举权取得的资格,对于那些在数个选举区都有住宅的选民来说,他在数个选区都有投票权,这种情况属于复数选权,违反了平等原则或一人一票原则。⑧再如,我国原来的选举法曾经城乡有别,规定全国人大代表中的农村人大代表所代表的人口数八倍于城市人大代表所代表的人口数,这就是一个选举权的平等性问题,涉及城乡是否平等的问题,而和普选无关。

  第一,普选不排斥间接选举。实行一院制国家的议会,英、美、日、意、瑞士等两院制国家的众议院,以及德国、葡萄牙等国的总统,都实行直接选举。⑨但普选并不排斥间接选举。例如美国是一个实行普选的国家,但美国总统却是由选举人团间接选举产生的。

  第二,普选不排斥职业代表制。职业代表制的理论基础主要来源于法国的工团主义(Sydicalisme),该理论认为,国家是一种由各种职业团体联合而成的组织,议会要反映和适应社会组织的状况;议会通过职业代表制可以吸收专门人才,提高立法质量和议事水平;能够比较好地代表共同利益群体的利益。例如,我国的全国人大代表中有解放军代表团,这就是职业代表制。我国1954年宪法第23条规定:“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、军队和华侨选出的代表组成。”“军队”属于职业代表制,“华侨”属于特定功能群体。我国现行《选举法》采取的是地域代表制与职业代表制相结合,以地域代表制为主的原则。

  有的学者根据具体国家全国人民代表(议员)的选举实施直接选举原则与普选原则先后次序的不同,把直接选举与普选的历史发展模式分为三类:

  第一类是直选先行模式:先实行直接选举,再逐步实行普选等原则的模式。英、美、法、德属于这一类。英国早在封建时代的等级会议中就已实行下院议员的直接选举,1688年《权利法案》将直接选举原则固定下来。美国1787年宪法规定联邦众议院议员由选民直接选举产生。法国1793年雅各宾派时期的宪法规定了直接选举。德国在1871年帝国宪法规定了直接选举。但这几个国家的普选都经历了一个漫长的渐进的过程,例如,英国1918年《国民参政法》让妇女享有了选举权,再通过1926年、1928年、1939年、1944年、1945年、1948年、1949年和1969年等多次修改,最终实现普及和平等的原则。

  第二类是直选与普选并行模式:建国时就确立直接选举和普遍选举原则的并行模式。印度属于这一类。印度在第二次世界大战后便制定了宪法,在宪法指导下制定了《1950年人民代表法》、《1951年人民代表法》,这些法律文件同时规定了直接、普遍和平等的选举原则。

  第三类是直选后行模式:仅在基层代表的选举中实行直接选举原则,待条件成熟后再在地方各级直至全国人民代表大会代表的选举中广泛推行直接选举原则。前苏联和我国属于这种模式。1918年苏俄宪法规定多级选举制,即间接选举,由下级苏维埃代表大会选举上一级苏维埃代表大会的代表。只有市和村苏维埃代表由选民直接选出。1936年苏联宪法规定国家层面的直接选举。新中国成立初期,1953年选举法推行普选原则,但主要是间接选举,直接选举只是在乡、镇、市辖区、不设区的市被采用,1979年选举法才将直接选举扩大到县级,今天仍然在县级及以下人大代表实行直接选举。⑩

  根据香港的历史情况,香港应当属于直选先行模式,即先实行直接选举(香港1991年9月立法局选举引入了直接选举),再逐步实行普选的模式。

  从国际人权公约和外国宪法的角度再来看看普选是否等同于直接选举。《世界人权宣言》第21条第(3)项规定:“……选举应依据普遍和平等的投票权,并以不记名投票或相当的自由投票程序进行。”(11)可见,该宣言没有要求选举必须是直接选举。《公民权利和政治权利国际公约》第25条(乙)项规定也只是规定了每个公民都有权利和机会“在真正的定期的选举中选举和被选举,这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行,以保证选举人的意志的自由表达”。可见,直接选举不是强制性的要求,但要满足自由、普遍、平等、无记名投票这几个方面的要求。《欧洲人权公约》在其《第一议定书》第3条中规定:“缔约国承诺通过秘密投票的方式进行定期的自由选举,确保人民在选举立法机关时能够自由表达意见。”可见,在欧盟范围内也没有要求成员国必须实行直接选举,只是要求自由、秘密投票、定期选举。

  从外国宪法的角度来看,《法国宪法》(1958年)第3条第3款规定:“根据宪法规定的条件,选举可以是直接选举也可以是间接选举。选举始终是普遍、平等和秘密的。”第4款规定:“根据法律规定的条件,凡享有公民权利和政治权利的成年的法国男女国民都有选举权。”(12)法国宪法也没有强制要求直接选举,可以在直接选举和间接选举之间进行选择,但法国显然是实行普选的国家。《意大利宪法》(1947年)第48条规定:“凡已经成年之男女均为选民。”“投票方式是个人的、平等的、自由的和秘密的。实行投票是公民的天职。”“除非没有民事能力或根据终审刑事判决或在法律已指出的丧失道德的情况下,不得对选举权实行限制。”这一条规定实际上是普选的内容,其中并没有规定普选一定要直接选举。在其后的条文中既规定了直接选举,也规定了间接选举,第56条规定,众议院的选举“采取普遍与直接投票方式进行”;第58条规定,“参议员由二十五岁以上的选民以普遍与直接投票法选举之”;第83条规定总统的选举为间接选举,“共和国总统由议会在两院议员联席会议上选举之。”(13)

  所以,从以上国际法律文件及外国宪法来看,普选均与直选有着不同的规定。普选的内容中看不到直接选举的意思,或者在规定普选的同时,明确可以在直接选举和间接选举之间进行选择。当然,也有的国家在规定普选的同时,也规定直接选举,例如德国宪法等。

  普选是《香港基本法》的法定语言,而《香港基本法》是一部中国国家权力机关制定的法律,因而我们不仅要考察一般法律意义上普选与直接选举的关系,还要从中国法的意义上来进一步考察普选的含义。

  普选往往是在一个国家或地区政权发生更迭的时候为了建立新政权而采取的方法。(14)新中国成立前夕到1953年选举法颁布之后这段时间里,起临时宪法作用的《共同纲领》以及其他法律文件大量使用“普选”一词。(15)例如,《共同纲领》(1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过)第12条规定:“……各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”第13条第2款、第3款,第14条第2款、第4款也使用了“普选”一词。

  新中国成立后的第一部选举法,即1953年选举法,也规定实行普选。第1条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会由各民族人民用普选方法产生之。”1954年9月15日,在第一届全国人民代表大会第一次会议《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中提出“我国各级人民代表大会是在普选的基础上产生的”。这意味着1953年选举法实施以后,中国已经实现了普选。因此从1954年宪法开始,我国的宪法和宪法性法律都不再提“普选”一词,标志着普选作为新政权建设的方法这一任务已经完成。

  《香港基本法》采用“普选”一词也有香港政权发生变化、香港回归祖国这样一个历史背景,也应当在这样一个背景下来理解“普选”。当然,《香港基本法》所规定的普选是有一定的阶段性的目标,不是一旦回归祖国就立刻实行普选。此外,在政权发生更迭的情况下不是一定要实行普选或设计普选的目标,例如,《澳门基本法》就没有规定普选的问题。

  我国1953年选举法第3条除规定了直接选举外,还规定了间接选举:“全国人民代表大会之代表,省、县和设区的市人民代表大会之代表,由其下一级人民代表大会选举之。乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会之代表,由选民直接选举之。”并且第34条规定了少数民族地区可以不实行普选:“少数民族地区尚未具备实行普选条件者,其选举方法由上级人民政府另定之。”其他一些法律文件中也有类似的规定。(16)

  直接选举、间接选举并存的普选模式在我国长期存在,该模式并不排斥部分地区不实行普选。不仅法律或规范性文件明确规定为普选,而且官方的讲话也说是“普选”,例如,乔石“在首都各界纪念人民代表大会成立四十周年大会上的讲线年上半年,在全国范围内进行了第一次空前规模的普选。在普选的基础上,由下而上逐级召开了地方各级人民代表大会会议。”(17)

  以《香港基本法》制定过程中是否出现“普选”一词为标准,将基本法的制定过程划分为三个阶段。

  第一阶段:出现“直接选举”,但没有出现“普选”字样的阶段(1986年11月8日—1988年4月28日之前)。

  1985年7月1日,基本法起草委员会正式成立并开始工作。1986年11月8日和1987年12月12日分别通过了两个《政治体制专题小组的工作报告》。根据11月8日《政治体制专题小组的工作报告》,政治体制专题小组对行政长官和立法机关的产生方式意见分歧比较大。“肖委员提出的报告包括香港各界人士对未来行政长官的产生的26种意见、对行政长官的职权以及行政机关与立法机关的关系的意见。”(18)行政长官和立法机关的产生方式中出现“一人一票”,“地域性的直接选举”,“一人一票直接选举”等用词。(19)根据12月12日通过的《政治体制专题小组的工作报告》,小组仍然没有能够对行政长官、立法机关的产生方式形成比较一致的意见。(20)

  在这一阶段公布的《香港特别行政区基本法起草委员会各专题小组拟订的各章条文草稿汇编》中没有出现“普选”字样,但出现“直接选举”(一人一票直接选举,普及而直接之选举,地域性直接选举)。(21)

  第二阶段:附件里出现“普选”,正文里没有出现“普选”(1988年4月28日)。

  《香港特别行政区基本法(草案)征求意见稿》(1988年4月28日)正文未出现“普选”和“直接选举”,但在附件行政长官和立法机关的两个产生办法里都出现了“普选”、“直接选举”。(22)“《香港特别行政区行政长官的产生办法》方案二:香港特别行政区行政长官由不少于十分之一的立法机关成员提名,经由全港性的普及而直接的选举产生。方案五:行政长官由‘香港特别行政区行政长官提名委员会’经协商或协商后投票程序提名三人,全港选民一人一票普选产生。”(23)“《香港特别行政区立法会议的产生办法》方案四:香港特别行政区立法机关的组成:工商界30%,专业人士25%,基层组织20%,地区性普选产生25%。”(24)

  肖蔚云教授的书中记载了1988年6月香港社会对《基本法(草案)征求意见稿》的意见,从肖教授的记录中,可以看出当时的发言涉及普选、直接选举、一人一票、功能团体选举等至今仍然存在争议的关键词,不同的发言人之间并不存在清晰的普选的概念,这几个词之间也被交替使用。(25)

  第三阶段:正文里出现“普选”(1989年1月9日《政治体制专题小组对条文修改情况的报告》到1990年4月4日《香港基本法》通过)。

  1989年1月9日《政治体制专题小组对条文修改情况的报告》开始在正文里出现“普选”字样,例如:“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至普选产生的目标。”“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至全部成员由普选产生的目标。”(26)《中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)》(香港基本法起草委员会第八次全体会议1989年1月14日通过)第45条、第67条都沿用了1989年1月9日《政治体制专题小组对条文修改情况的报告》中的用词。附件一、附件二都使用了“普选”,尤其是使用了“地区性普选代表”,但正式通过的基本法(1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过)中把“地区性普选代表”改为“分区直接选举的议员”。(27)

  《政治体制专题小组第十七次会议纪要》记录了如下修改:“第45条第2款‘最终达至普选产生的目标’改为‘最终达至经提名委员会提名,由普选产生的目标’。”(28)“关于第67条,有的委员建议删去第2款‘最终达至全部议员由普选产生的目标’。有的委员认为,立法会不一定最终全部普选,如果对香港有利,应保留部分功能团体或其他成分。有的委员认为,这句话不宜删去,目前的规定已有很大弹性。”(29)

  《政治体制专题小组第十八次会议纪要》记录了进一步的修改:“第45条第2款上次会议建议修改的‘最终达至由提名委员会提名,普选产生的目标’改为:‘最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标’。”(30)

  从香港基本法的制定过程来看,当初起草委员会的成员在直接选举和普选词语的使用上,应当说对直接选举的含义是清楚的,所以,在一开始的意见中就出现“直接选举”的内容而没有“普选”的字样。另外,从政治体制专题小组的两个报告、《香港特别行政区基本法起草委员会各专题小组拟订的各章条文草稿汇编》、《中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)征求意见稿》、《政治体制专题小组对条文修改情况的报告》、《政治体制专题小组第十七次会议纪要》、《政治体制专题小组第十八次会议纪要》、《中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)》的内容看,起草者逐渐将直接选举与普选相区别开来使用。

  《香港基本法》第45条和第68条最终使用了“普选”而没有使用“直接选举”或“一人一票”,说明立法者还是倾向于使用“普选”所要表达的意思,而不想表达“直接选举”、“一人一票”所要表达的意思。可见,“普选”首先有别于“直接选举”、不同于“一人一票”,“普选”能够更好地表达立法原意。其次,“普选”能够比较好地强调提名、投票选举、任命这三个环节中的投票选举环节,能够比较好地区别于以前的推选委员会或现在实行的选举委员会的选举方法。(31)

  第一,要把普选放在香港回归祖国,建立新政权的大背景下来理解。普选是在香港回归祖国的大背景下,由全国人民代表大会以“一国两制”方针为指导并通过香港基本法赋予香港永久性居民的权利,是“一国两制”、“港人治港”、高度自治的重要体现。“双普选”并没有规定在中英联合声明里,也不是香港有些人所声称的“争普选”,“双普选”是1990年《香港基本法》第45条、第68条已经规定了的权利,但必须按照基本法规定的根据香港特区实际情况、循序渐进的原则来实施。

  第二,要把普选放在废除港英殖民统治的专制独裁统治的背景下来理解。英国把香港作为它的殖民地,在香港采取的统治方法简单地说就是总督制,这是一种落后的封建的专制独裁制度。这种独裁统治首先表现为总督一人说了算,不实行选举,行政、立法都由总督提名委任(直至回归前才有所变化)。“多年的实践使得伦敦认定,在香港实行‘委任议局’模式,对英国来说正是适当的有效模式。按此模式,英皇任命总督,总督提名(经英国外交及联邦事务部同意)委任议员和其他高级官员;总督集大权于一身,实行行政主导和独裁施政;全港听命于港督,港督听命于英廷;这就有利于维护英国外交、军事和商业上的利益。”(32)其次,这种独裁统治还表现在很长一段时间内,华人不能做官或不能使用中文。“早期的立法局议员都是英人,直到1880年才有第一位华人——伍廷芳被委任为非官守议员……1972年开始,议员可用华语和英语发言,并有同声传译。有关文件也译成中文。”(33)可见,《香港基本法》中的普选是在中国恢复对香港行使主权、实行“港人治港”的背景下的一种普选。

  第三,要把普选放在取代总督、官守议员(委任议员)的背景下来理解。根据《英皇制诰》和《皇室训令》的规定,总督由皇室委任,行政、立法两局由总督委任(在不同历史阶段也有调整),为了彻底取代这样的委任制或者说“双委任制”,《香港基本法》规定行政长官和立法会议员的“双普选制”。

  根据《皇室训令》,总督任免立法局议员、主持立法局会议,在立法局出现民选议员之前,立法局议员除当然官守议员外,都是由总督委任,再经伦敦方面批准。(34)在香港回归过渡期,港英方面致力于推动代议制改革,加快了立法局“民主化”进程。1985年立法局首次进行间接选举。(35)1991年9月的立法局选举引入了直选机制,在60名议员中直选议员18人。1993年1月,立法局第一次自行选举产生立法局主席,开始与行政局分离。1995年立法局选举取消了委任议席,使全部议员由直选或变相直选产生,立法局主席由议员互选产生。港英政府在1995年9月完成了香港最后一届立法局的选举。(36)但是,这种改革却有它另外的目标。主要就是为了利用“民主”,对抗中国。(37)这与《基本法》规定的“双普选”有着本质区别。

  《香港基本法》规定最终达至普选,那么,什么样的选举是达到了普选的要求呢?

  第一,普选的基本要求就是选民都有机会参加行政长官和立法会议员的选举的投票。第一任行政长官由推选委员会在当地以协商方式、或协商后提名选举,产生第一任行政长官,报中央人民政府任命。这种“协商的办法只适用于第一任行政长官的产生”。(38)第二任行政长官以及至今的修正案都保留了选举委员会这一选举行政长官的机构,尽管2010年8月的修正案将选举委员会的人数扩大到1200人,民主的因素得到扩大,但仍然是由选举委员会来选举行政长官。推选委员会和选举委员会比港英时期的皇室委任制是进步多了、民主多了,但这种协商或选举的方法不是普选的方法,因为这种方法没有达到普选的基本要求,即选民普遍地、广泛地参与到了行政长官的投票选举当中。按照基本法第45条的规定,由提名委员会按民主程序提名后普选产生。也就是说,这里的“普选”是指交由广大选民投票选举。这是普选的最关键的含义。

  第二,为什么香港有些人士认为“双普选”必须是“双直选”,否则就是假普选?其实,这是对普选和直接选举概念的混淆和错误理解。普选的关键在于选民的广泛性,主体资格的不受限制性(指性别、财产、教育程度、种族等),提名委员会提名行政长官之后再交由广大选民投票就是普选。不仅如此,这种普选同时也是直接选举,因为选民自己对行政长官候选人进行投票,而不是通过他们的代表或机构来投票。判断直接选举的标准在于选民是否直接对候选人进行投票,至于候选人的产生方式则与直接选举无关。提名委员会提名这种设计并不影响普选和直选是否成立。

  第三,如何看待“三轨方案”?该方案提出公民提名、政党提名和提名委员会提名。(39)首先,基本法规定的提名主体之外的主体不享有提名权。选举事务是公法事务,对于公法而言,法无明文规定不能做,也就是说提名主体是法定主体,基本法规定了提名委员会提名就只能是提名委员会提名,其他任何人、组织或团体均不享有提名权,公民提名、政党提名缺乏法律依据。其次,香港有些人士提出“公民提名”实际上误解了直接选举的含义,误以为直接选举应当包括公民提名、公民投票两部分内容,进而否认基本法设计的行政长官安排是直接选举,又因为把直接选举和普选画等号,所以,这些人士错误地认为提名委员会提名并达至的普选不是直接选举,并且不是真普选。

  此外,从香港特区立法机关的选举来看,职业代表制即功能团体与普选并不矛盾。从第三届立法会议员的选举开始,已经取消了选举委员会选举议员的方式,只保留了功能团体选举和分区直接选举,也就是说职业代表制和地域代表制相结合的选举制度,广大选民都有机会参与立法会议员的选举。保留功能组别对于维护香港的资本主义制度有着特殊的意义,对于各界别均衡参与也有着重要作用。功能组别在香港历史上曾经是一项行之有效的制度,今天这项制度仍然具有现实意义。

  普选是横向意义上的,指的是享有选举权的广泛性和范围,直接选举是纵向意义上的,普选不同于直接选举。普选含有平等的价值取向,但不同于一人一票。普选与提名委员会、职业代表制(功能团体)可以并存。保留功能团体有利于各界别的均衡参与,而香港泛民主派的观点是要废除功能团体,将功能团体与普选对立起来。

  制定基本法时放弃“直接选举”而采用“普选”一词,说明当时立法者已认识到“普选”与“直接选举”的区别。基本法中的普选的核心含义就是选民普遍地参与对提名委员会提出的候选人进行投票的活动,也就是说由选民而不是由推选委员会或选举委员会投票选出正式人选,当然,行政长官还要由中央人民政府任命。要把普选放在香港回归祖国,建立新政权的大背景下来理解;要把普选放在废除港英殖民统治的专制独裁,取代总督、官守议员(委任议员)的背景下来理解。现在的问题在于一些香港学者和法律界人士不仅错误地将“普选”等同于“直接选举”,把“双普选”等同于“双直选”,而且还错误地认为直接选举就是公民提名、公民投票,并提出取消提名委员会进行直选或提出由公民提名再交由提名委员会等的观点。也有将普选与功能组别对立起来的观点。(40)其实,普选与候选人提名方式无关。这些错误主张的目的在于使普选在《香港基本法》之外另起炉灶。

  最终的普选方案应当依据基本法和全国人大常委会有关基本法的解释和决定,应当遵守香港“政改五部曲”,即行政长官向全国人大常委会提出修改的报告、由全国人民代表大会常委会确定、经立法会全体议员三分之二多数通过、行政长官同意、报全国人大常委会批准或备案。提名委员会提名交由选民投票选举行政长官的制度安排符合普选要求,不仅如此,这种普选同时也是直接选举。

  ①相关的观点参阅汤家骅:《法律、政治与我》,香港:经济日报出版社,2004年;《选择香港,选择自己》编委会编:《选择香港,选择自己》,香港:香港商报出版社,2004年;张炳良:《反思香港发展模式》,香港:天地图书有限公司,2008年;陈文敏:《法政敏言》,香港:经济日报出版社,2006年;梁家杰:《你好!我系梁家杰》,香港:CPU,2005年;黄毓民编:《人民最大——五区公投实录》,香港:明报出版社有限公司,2010年;等等。

  ②⑨北京大学百科全书编委会编:《北京大学法学百科全书(宪法学行政法学)》,北京:北京大学出版社,1999年,第703页。

  ③关于普选和直接选举的含义及其区别,可参见陈新民:《宪法导论》,台湾:新学林出版股份有限公司,2008年,第142~144页。

  ④《简明不列颠百科全书》编辑部编:《简明不列颠百科全书》(11卷,增补),北京:中国大百科全书出版社,1991年,第312页。

  ⑤⑧王世杰、钱端升:《比较宪法》,北京:中国政法大学出版社,1997年,第137、154~155页。

  ⑩参见彭宗超:《公民授权与代议民主——人民代表直接选举制比较研究》,郑州:河南人民出版社,2002年,第50~62页。关于法国、英国、美国等国家的普选的发展情况可以参见[日]森口繁治:《选举制度论》,刘光华译,北京:中国政法大学出版社,2005年,第61~68页。[法]让-马里·科特雷、克洛德·埃梅里:《选举制度》,张新木译,北京:商务印书馆,1996年,第10~23页。

  (11)北京大学法学院人权研究中心编:《国际人权文件选编》,北京:北京大学出版社,2002年,第4页。

  (12)肖蔚云等:《宪法学参考资料(下册)》,北京:北京大学出版社,2002年,第987页。

  (13)北京大学法律系宪法教研室、资料室编:《宪法资料汇编》(第三辑),北京:北京大学出版社,1981年,第192页、第193页、第194页、第198页。

  (14)关于新中国的普选可以参考刘政:《中国历史上第一次规模巨大的普选》,刘政:《人民代表大会制度的历史足迹》,北京:中国民主法制出版社,2008年。

  (15)包括《中国人民政治协商会议组织法》(1949年9月27日);《中华人民共和国中央人民政府组织法》(1949年9月27日);《大行政区人民政府委员会组织通则》(1949年12月16日);《中央人民政府委员会关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》(1953年1月13日);《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法〉草案的说明》(1953年2月11日);《关于中华人民共和国宪法草案的报告》(1954年9月15日)。

  (16)《中央选举委员会关于基层选举工作的指示》(1953年4月3日);《国务院关于1956年选举工作的指示》(1956年5月28日)。

  (17)《乔石谈民主与法制》(下),北京:人民出版社,2012年,第401页。

  (25)详细内容可参见《政制专题小组的主流方案是怎样形成的?》,肖蔚云:《论香港基本法》,北京:北京大学出版社,2003年,第13页。

  (31)第一任行政长官推选过程可以参考国务院港澳事务办公室香港社会文化司编:《香港问题读本》,北京:中共中央党校出版社,1997年,第240~248页。

  (32)(33)(37)杨奇主编:《香港概论》(下),北京:中国社会科学出版社,1993年,第7、27、14页。

  (34)(35)(36)朱世海:《香港立法机关研究》,北京:中央编译出版社,2007年,第154、155、54、前言4~5页。

  (38)王叔文主编:《香港特别行政区基本法导论》,北京:中共中央党校出版社,1997年,第218页。

  (39)参见薛之白:《真普联公布特首“三轨方案”》,新加坡:联合早报网。网址:http://-297211,最后访问日期:2014年1月10日。真普联公布香港特首普选方案,提议以“三轨制”包括公民提名、政党提名及提名委员会方式,提名候选人。任何人都可以透过其中一种提名方式,成为候选人。公民提名要求参选人取得百分之一的登记选民具名支持。政党提名则要求候选人取得在最近一次的立法会直选中获得全港总有效票数5%或以上的政党或政团的独立或联合提名。提名委员会成员亦可直接提名特首候选人。

  (40)关于香港普选应当取消功能组别的观点参见马岳、蔡子强:《选举制度的政治效果:港式比例代表制的经验》,香港:香港城市大学出版社,2003年,第48~49页。

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